El mundo destina miles de millones de dólares a subvenciones para los combustibles fósiles mientras que cientos de millones de personas viven en la pobreza. Si queremos que la humanidad y la Tierra sobrevivan, las prioridades deben cambiar. Cada año se invierten una media de USD 423.000 millones en subsidios al consumo de combustibles fósiles (petróleo, electricidad, gas y carbón), el equivalente a cuatro veces la cantidad que los países desarrollados destinan a ayudar a los países pobres para afrontar la crisis climática. La medida en que las subvenciones a los combustibles fósiles impulsan la desigualdad es asombrosa: la mitad del importe total beneficia al 20 % más rico de la población. Un nuevo estudio del PNUD muestra que la cantidad total gastada en estas subvenciones podría acabar con la pobreza energética mundial hasta cuatro veces o pagar las vacunas contra la COVID-19 para cada persona del mundo. En cambio, estos fondos, aportados por todos los contribuyentes, acaban agravando la desigualdad e impidiendo que actuemos contra el cambio climático. La historia nos ha demostrado que la reforma de las subvenciones a los combustibles fósiles es difícil y a menudo fracasa, ya que estas cantidades están destinadas a proteger el poder adquisitivo de los consumidores frente a la volatilidad de los precios, manteniendo los precios de la energía más bajos que el coste de la oferta, y el impacto de las reformas suele afectar a los ingresos de los grupos de población más pobres y vulnerables. El precio de la energía es un asunto muy cambiante y político, como demuestran actualmente el aumento de los precios de la energía en toda Europa y la forma en que los ciudadanos y los gobiernos están respondiendo a ello. Para ayudar a los países a emprender con éxito reformas energéticas transformadoras, el PNUD ha publicado una guía que ofrece análisis y consejos a los gobiernos que buscan poner fin a su dependencia de los combustibles fósiles y hacer la transición hacia una economía ecológica mediante una reforma de los precios de la energía que esté bien diseñada y sea al mismo tiempo justa y equitativa. La pandemia global ha sacudido al mundo, pero también nos ofrece una oportunidad única para reinventar el futuro. Por eso, en lugar de volver a lo de siempre, el PNUD insta a la población mundial a aprovechar este momento para garantizar una transición justa y ecológica, invertir en las personas y en el planeta para garantizar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
El 9 de agosto, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) publicó el esperado sexto informe de evaluación realizado por el Grupo de Trabajo n° 1. La conclusión era clara: el cambio climático está aquí y es la crisis que está definiendo nuestra era. Se está intensificando, se está acelerando y está causado por nuestro uso de los combustibles fósiles: cerca del 90 % de las emisiones mundiales de dióxido de carbono (CO2) proviene de los combustibles fósiles y de la industria. «Las señales de alerta ya son evidentes y las pruebas son irrefutables», dijo el Secretario General de la ONU, António Guterres, quien señaló que el informe era nada menos que «un código rojo para la humanidad». Pero todavía tenemos tiempo para evitar las peores repercusiones del cambio climático, según los expertos del IPCC. Una reducción drástica y sostenida de las emisiones de CO2 y de otros gases de efecto invernadero podría mejorar rápidamente la calidad del aire, y en 20 o 30 años, la temperatura global podría estabilizarse. Sin embargo, a pesar de conocer el objetivo, seguimos arrastrando los pies hacia una crisis planetaria. Dado que el sector energético, impulsado por los combustibles fósiles (carbón, petróleo, gas), es el principal contribuyente al cambio climático, la única forma de salir de la crisis climática es abandonar los combustibles fósiles. Estamos ante un reto complicadísimo. En los países industrializados, el carbón y el petróleo han sido la principal fuente de energía durante siglos. Nuestras economías modernas se han construido sobre la base de los combustibles fósiles, y estos siguen estando fuertemente enraizados en nuestros modelos de producción y consumo. Con el paso del tiempo, cuando el acceso a una energía más barata pasó a ser considerado un factor clave para reducir la pobreza, mejorar los indicadores de desarrollo humano y promover el desarrollo industrial, los gobiernos empezaron a introducir mecanismos para subvencionar tanto la producción como el consumo de combustibles fósiles. Como resultado, todo nuestro sistema energético tiene un precio erróneo y está artificialmente sesgado hacia los combustibles fósiles, y la energía barata basada en los combustibles fósiles se ha convertido en lo habitual en muchos países. Los gobiernos utilizan fondos públicos para realizar transferencias directas o inducidas en forma de apoyo a los precios: anualmente, cuando se incluyen los factores externos negativos, como los efectos adversos sobre el medio ambiente, el clima y la salud pública, los costes «reales» de los combustibles fósiles podrían alcanzar casi USD 6 billones anuales, o la impactante cifra de USD 11 millones por minuto. Todo esto está ocurriendo durante un retroceso económico.
Teniendo en cuenta el peso que tiene el sector energético en las emisiones de carbono, las prácticas actuales de los subsidios se han convertido en un importante factor que contribuye a la crisis planetaria, que golpea con más fuerza a los más pobres y vulnerables, y a problemas más complejos, como la contaminación del aire y del agua, que se sienten con intensidad. Se calcula que la contaminación atmosférica, por sí sola, provoca 7 millones de muertes prematuras cada año en el mundo, el 90 % de las cuales se producen en los países en desarrollo. Por tanto, las reformas de los subsidios a los combustibles fósiles beneficiarían la salud y el bienestar de las personas. También contribuirían a reducir las emisiones de CO2. En un estudio realizado en 26 países en desarrollo, se comprobó que la reversión de los subsidios podría reducir las emisiones en un 6,4 % de media para 2025, en comparación con el statu quo. La reconversión de las reformas de las subvenciones a los combustibles es un primer paso hacia la fijación correcta de los precios de la energía para que estos reflejen el coste «real» y total del uso de los combustibles fósiles para la sociedad y el medio ambiente. Pero estas reformas también pueden ser perjudiciales para los hogares más pobres y vulnerables si están mal diseñadas. Aunque las subvenciones a los combustibles fósiles son regresivas —y por tanto constituyen un instrumento de desigualdad—, también representan una parte importante de los ingresos de las personas pobres que, de otro modo, se pagarían por el consumo de energía. Por ello, el PNUD ha preparado un conjunto de herramientas para una reforma justa de los precios de la energía, con sistemas de protección de los ingresos y de compensación para los grupos menos favorecidos, que alinean los incentivos para una transición energética verde y justa y que se han elaborado con un amplio compromiso intersectorial.
Hay que acabar con el mito de que debemos elegir entre el clima o la economía. La acción por el clima es tanto una necesidad económica como una oportunidad. Crea puestos de trabajo: para 2030 podrían crearse más de 30 millones de puestos de trabajo en energías limpias, eficiencia energética y tecnologías de bajas emisiones. Las economías que no inviertan ahora en ser resistentes al clima pueden acabar pagando un alto precio en un futuro muy cercano. Se calcula que una trayectoria de dependencia de los combustibles fósiles que siga siendo habitual reducirá la riqueza mundial a la mitad a mediados de este siglo. Además, costará a la economía mundial USD 551 billones en daños inducidos por el clima. En medio de la conmoción provocada por la COVID-19 y la continua urgencia de la crisis climática, la «recuperación verde» y la oportunidad de «reconstruir mejor» (Build Back Better) son mucho más que palabras de moda. Una amplio estudio muestra que la mayoría de los países saldrían ganando si aplicaran políticas de mitigación coherentes con la consecución de los objetivos del Acuerdo de París. La transición energética ofrece considerables beneficios para el desarrollo local, incluso mejorar la salud gracias a un aire más limpio, al crecimiento sostenible y el empleo y una economía pública reforzada. Por ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo estima que limitar el cambio climático a 2 °C crearía aproximadamente 24 millones de puestos de trabajo con la pérdida de unos 6 millones de empleos en industrias intensivas en carbono, lo que supone un aumento neto de 18 millones de empleos para el año 2030. Sin embargo, en el momento de redactar este informe, como parte de sus paquetes de recuperación de la COVID-19, los países del G20 están destinando más dinero a los combustibles fósiles que a las energías limpias, ya que los combustibles fósiles representan el 40 % de todo el dinero público comprometido en el sector energético, y las energías limpias el 37 %. Esto se debe en gran medida a que la reforma de los precios de la energía, ya sea la eliminación gradual de los subsidios o la introducción de medidas de fijación de precios del carbono, es una cuestión muy delicada desde el punto de vista político. Los grupos industriales y de consumidores más afectados por las decisiones sobre los precios de la energía suelen tener una poderosa influencia política. Eliminar las subvenciones a los combustibles fósiles sin alinear los incentivos correctos entre sectores y a diferentes niveles de gobierno y sin invertir en protección social, mecanismos de compensación y energías limpias supondría la pérdida de puestos de trabajo, añadiría presión a los hogares y podría provocar disturbios civiles. Muchos gobiernos siguen teniendo una visión económica del futuro a corto plazo, obligados por la necesidad de reelección, y por ello incentivados a mantener el statu quo. La COVID-19 ha demostrado que muchos gobiernos tienen el capital político necesario para introducir medidas contundentes en tiempos de crisis. Pero la crisis actual ha demostrado igualmente lo fundamental que es que esas medidas sean aceptadas como eficaces por el pueblo. Los gobiernos pueden actuar y mitigar los efectos nocivos de estas crisis, y ahora más que nunca deben aprovechar esta oportunidad histórica para invertir en un futuro sostenible y mejor para todos. Muchas reformas de los precios de la energía han fracasado porque han sido mal diseñadas, planificadas, programadas o transmitidas. Aplicar estas reformas con éxito requiere comprender los factores políticos, sociales y normativos implicados. Si se hace bien, abordar la infravaloración de los combustibles fósiles sería un paso decisivo en la transición justa hacia las economías verdes.
En «Una inversión para el futuro: te mostramos un conjunto de herramientas para una reforma justa de los precios de la energía», el PNUD aboga por una reforma en dos fases, en la que la secuencia es clave. El primer paso consiste en identificar formas de reformar las subvenciones a los combustibles fósiles de manera que sean progresivas, que no aumenten la pobreza, que sean socialmente justas y económicamente equitativas. Otro paso clave es introducir medidas de tarificación del carbono que se adapten mejor a los contextos nacionales. La investigación del PNUD a través de dos estudios proporciona análisis y consejos para ayudar a los gobiernos a avanzar hacia el fin de su dependencia de los combustibles fósiles y hacer una transición hacia una economía verde mediante reformas de precios de la energía bien diseñadas. El conjunto de herramientas destaca las experiencias y las mejores prácticas en la reforma de los precios de la energía, comparando los resultados y los impulsores en cinco países con casos prácticos que han sido seleccionados para ilustrar el impacto de las diferentes opciones de implementación en entornos sociales, económicos y políticos divergentes. También ofrece un análisis exhaustivo de las herramientas de fijación de precios del carbono y consejos sobre cuáles son las más adecuadas para contextos nacionales específicos.
La reforma de los subsidios a la energía mediante un mecanismo bien diseñado para su eliminación gradual, ya todo un reto en sí mismo, es un primer paso importante para la aplicación de la tarificación del carbono en muchos países en desarrollo.
La investigación del PNUD destaca que garantizar la aceptabilidad social y política es un factor clave para el éxito de la reforma de los precios de la energía. Además de tener un impacto medioambiental, estas reformas deben ser social y económicamente justas. Dicha aceptabilidad está influenciada por tendencias sociales, económicas y políticas más amplias, incluido el nivel de confianza del público en las instituciones gubernamentales. Los factores de economía política son fundamentales para el éxito de la aplicación y, en contextos dependientes de la extracción de combustibles fósiles, es primordial comprender claramente la política de asignación de ingresos y la gobernanza de los recursos. El refuerzo de los sistemas de protección social y el desarrollo de sistemas de compensación justos para protegerse de las subidas de precios es vital para promover resultados más aceptables desde el punto de vista social y político. Estas reformas deberían centrarse inicialmente en la ampliación y el refuerzo de las disposiciones sociales existentes, incluso en relación con los mecanismos de transferencia de efectivo. Muchos de los casos prácticos del documento muestran que las limitaciones técnicas y de capacidad debilitan la aplicación de las medidas complementarias. El refuerzo y la ampliación de los programas sociales requieren mayores esfuerzos para desarrollar la capacidad institucional y técnica. Una comunicación pública eficaz y un profundo compromiso de las partes interesadas son también fundamentales para el éxito de la reforma de las subvenciones. En Chile, por ejemplo, a finales de 2019 hubo un aumento de las tarifas de los autobuses públicos y del metro debido en parte a los costes del combustible que desencadenó protestas porque afectó sobre todo a los barrios más pobres de la capital. Este fue el punto de partida de un malestar civil más amplio sobre otras cuestiones sociales relacionadas en parte con la concentración de la riqueza y el poder político, que finalmente condujo a una modificación de la Constitución.
La introducción de un impuesto sobre el carbono u otros mecanismos de fijación de precios del carbono suele considerarse una herramienta política eficaz desde el punto de vista medioambiental, pero muy delicada desde el punto de vista político. Dado que la selección de estas herramientas depende de los contextos socioeconómicos y políticos específicos de los países, el conjunto de herramientas ofrece un análisis exhaustivo de las herramientas de fijación de precios del carbono y consejos sobre cuáles pueden ser las más convenientes.
La investigación del PNUD destaca que:
Las opciones políticas para imponer un precio explícito al carbono incluyen un impuesto, un Régimen de comercio de derechos de emisión (ETS, por sus siglas en inglés) o medidas que combinan características de ambos. Los impuestos pueden gravar la producción, el consumo o el comercio de energía, por ejemplo. Como alternativa, los responsables políticos pueden controlar el volumen de las emisiones en el marco de un ETS. Por último, las medidas denominadas «híbridas» combinan facetas de ambas políticas al establecer un tope de emisiones pero, a su vez, limitar el rango dentro del cual pueden fluctuar los precios por ejemplo.
Las medidas de tarificación del carbono tienen como objetivo aumentar el coste de los combustibles y las tecnologías contaminantes. Sin embargo, si se planifican o diseñan mal, los impuestos sobre el carbono pueden provocar disturbios civiles.
Las medidas de tarificación del carbono son eficaces en términos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de oportunidades de recaudación. A diferencia de otros instrumentos políticos, como las normativas de eficiencia energética o las subvenciones a las tecnologías de baja emisión de carbono, la tarificación del carbono tiene el potencial de movilizar miles de millones de dólares en ingresos fiscales adicionales anualmente, lo que podría ayudar a conseguir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En general, esto podría resolver los problemas de financiación a los que se enfrentan muchos países en desarrollo, a menudo crónicos.
El impulso internacional a la fijación de precios del carbono está cobrando fuerza. Se han puesto en marcha más de 60 iniciativas de fijación de precios del carbono en todo el mundo. De las 146 Contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés) actualmente, 96 se refieren a la fijación de precios del carbono como una opción política. Sin embargo, las políticas actuales deben ampliarse, reforzarse y coordinarse para alcanzar los objetivos actuales y futuros de reducción de emisiones.
El PNUD aprovechó su experiencia y sus conocimientos en materia de políticas, así como su presencia en todo el mundo sobre el terreno, para crear el documento Una inversión para el futuro: te mostramos un conjunto de herramientas para una reforma justa de los precios de la energía. Sus principales ideas y recomendaciones políticas pretenden orientar a los gobiernos para que introduzcan reformas en la fijación de los precios de la energía que logren ejercer un impacto real en el clima, sean económicamente viables y socialmente justas. La campaña «No elijas la extinción» es la respuesta del PNUD a este monumental desafío. Lanzada antes de la Cumbre del Clima de la ONU (COP26) en noviembre de 2021, la campaña pide el fin de los combustibles fósiles como un hito crucial en el camino hacia una recuperación verde e inclusiva de la COVID-19. Este será un paso fundamental para agilizar una transición mundial hacia economías sostenibles y ecológicas que no dejen ningún país atrás.
